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深度报道:中国户籍制度改革的困境与出路

  人民网上海4月1日电 户籍制度改革的呼声由来已久。在3月30日的中国城镇化高层国际论坛中,“户籍制度改革与农民工市民化”成为会上一个重要的议题。国土资源部副部长胡存智在主题演讲中提到,我国的土地城镇化快于人口城镇化,“从1990年到2000年,城市建设用地面积扩大了90%,但是人口仅仅增长了52%、53%,土地城镇化是人口城镇化的1.71倍。”要扭转土地城镇化速度高于人口城镇只有加速进行人口城镇化,更多的发挥城市的人口集聚作用,使更多的进城人口能够在城市定居下来。

  在本次议题的开放性对话中,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员、中央电视台特邀评论员杨禹对话国务院研究室副主任黄守宏、国家发改委城市中心主任李铁、燕京华侨大学校长华生、世界银行中国区首席经济学家Chorching GOH、首都创业集团董事长刘晓光,就人们关心的农民工市民化、户籍制度改革、社会保障机制等一系列问题进行了探讨,对于农民工市民化的路径问题,嘉宾们看法不一、针锋相对,引来阵阵掌声。

  中国户籍制度改革的现状

  相比中小城市,户籍制度的攻坚战在大城市和特大城市。黄守宏在对话中提到,国家户籍制度改革进程正在加快,目前我国小城镇户籍制度已经基本放开,地级以下的城市也有限度的放开,矛盾最尖锐的还是大城市的改革问题。大城市开放的困境在于土地资源限制和大量的成本消耗。“推进大城市和特大城市户籍制度改革涉及成本分担和利益调整。”眼下,政府的工作重点是在推进改革的同时不引发新的社会矛盾。“这一进程将会是缓慢的,老百姓应该有合理预期。”

  限于土地面积,大城市的吸纳外来人口的能力已接近饱和。刘晓光说,在20年前,北京市曾经对外来入京人士收增容费,20万一个人。增容费的根本原因就在于城市承受人口的压力非常大。

  农民工市民化的成本是否被人为夸大了?李铁提到,很多政府官员说,一个农民工进城需花费城市50万,但这是以城市最高水平计算的,农民工作为中低收入者,要求的基本服务水平不像富人那样高。现在对于农民工进城,城市所需提供的福利保障标准被高估了。

  户籍制度改革的真正阻力在于它触动了本地居民的利益。中国的农民工户籍制度改革类似欧美国家的移民政策,改革的难度在于社会资源配置不平衡,城市和城市之间,高等级城市之间这种公共福利差距非常大。“特大型城市如北京、上海集中了全国最好资源,垄断公共服务福利,本地居民对外来人口已经形成了严重的利益排斥,这种排斥就是城市居民反对户改最大的借口和难点。”

  Chorching GOH从美国的发展经验来看,认为一个国家要有高附加值的活动,要不断地创新,需要三教九流的人,农民工的流入对城市有着重要的经济意义。“在美国,从文盲到受过良好教育的人都受到欢迎。中国改革的问题在于现有体系中没有激励措施,人们看不到农民工经济上的价值。”

  改革应该分步推进 化整为零

  胡存智在演讲中提到,农民市民化过程要有一个缓步前进的过程。改革第一步先要让农民定居城市,其次让他们享受到城市应有的社会福利,最后才是落实到户籍上去。这是把户籍联系在一起的福利制度把它相对的分离开来,把农民工的一些应该享受的城市福利逐项的落实下来,而不是采用简单的户籍来解决。改革应该打破户籍与福利制度挂钩的模式,改革的目的就是弱化和切断这种联系。

  李铁说,改革的突破口在于将社会福利划分为教育、住房、医疗各个方面,逐项逐项落实到新增加的进城人口上,用十年、二十年的时间将差别缩小为零,最后的户改是一个水到渠成的过程。

  他提出可以将在北京上海生活了很多年的业主、小企业家等人口一次性转化成城市人口。这些人虽然没有获得户籍,但是实际上目前已经占据了一些公共服务的资源了。给一个户籍并不会突然大幅度增加资源,改革阻力不会太大。杨禹结合具体实践,提出农民工市民化是否可以像北京公交补贴那样,乘坐公交不看户口,大量的没有户籍的常住人口也享受到了这一补贴。

  Chorching GOH则提倡借助市场力量,帮助政府做一些其应该承担的工作。“在社会福利这个纬度,中国政府应把权重进行重新标定,包括一些行政举措,包括结合市场力量可以更好地分配社会福利。”

  户籍制度改革的规划方案应落到实处

  改革是靠利益推动的,而不是口号。华生的态度更为激烈,制度改革最重要的是改变利益驱动的链条,政策导向要和利益挂钩。他举例说,人口城镇化和土地城市化脱节的原因就在于政府只管土地指标,不管人口指标。如果用地面积和入籍数挂钩,地方政府的行为自然就会调整过来。

  华生同时提出,户籍制度改革的规划方案不仅要定性,更应该定量。比如说中国再过20年城镇化将达到75%左右,至少有6亿人在这20年需要安置,每年至少要安排3000万――这才叫规划。明年怎么安排这3000万,钱从那里来,这才是实打实的规划,其他的都是空话。因为这是我们将要面对的真实问题。

  刘晓光则在讲话中提到了改革成本的归属问题。政府所承担的一个人一年的基础设施公共事业费用数额不小。农民工市民化后,多支付的那部分公共事业金、社会福利金从哪里来?是来源地、流入地还是中央开拨特别财政支出?

  引导人口流入小城市是否可行?

  杨禹提到这样一件事,李克强总理第一次外出调研的是湖北和江西,他在恩施的时候,和当地农民和干部说,以前我们是希望这里的农民到武汉或者是到上海这些地方打工并落户,今后我们更希望他们可以在家门口就业和落户。对于这一举动,杨禹认为这似乎意味着新一届政府在推进城镇化包括户籍制度改革的时候,希望更多的引导农民到中小城市去,在那里户籍制度面临的改革阻力更小。

  黄守宏支持这一举措。他从这些年我国城镇化发展情况出发,认为要引导人口向中小城市流动,则应该对产业布局作出相应的调整,要有产业政策倾斜,公共投资要加大向中小城市的流入,同时创造更多就业机会,提供更高水平的公共服务,才可以吸引同民往中小城市来。

  华生对此持有异议。他认为,大城市、特大城市集中了所有资源,人口自然向大城市流入。如果说中小城镇活的很舒服人们才会愿意去。“如果把北大放在苏北的乡下,去的人会很多。”市场规律和历史潮流不因一人而改,“我们不能违背潮流地设想大多数人到小城镇去,而应该思考大城市美高梅网上娱乐app在线科学规划,更好更多地容纳人口。”

  杨禹在对话的最后提到了李克强总理前不久见中外记者的时候曾说的话,推进改革不但需要勇气还需要智慧,最后还有一个词是韧性。这个韧性表明了我们对这项改革的艰难程度和复杂程度的认知。改革不是有勇气就可以一蹴而就的,各个方面条件都具备了,我们的城镇化才可以扎扎实实的向前推进。(周茹芸)

  来源:人民网-上海频道

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